12. Juli 2024

54 grad consulting GmbH Beratung zu der Errichtung von Solarparks in Ihrer Gemeinde durch einen Investor hier: Allgemeiner rechtlicher Rahmen für die Ansiedlung von Freiflä- chenphotovoltaikparks

Sehr geehrter Herr Jähn,

Sie haben uns von der geplanten Ansiedlung von Freiflächenphotovoltaikparks in der Gemeinde Hagen berichtet. Nach Ihren bisherigen Informationen sind Ansiedlungsmöglichkeiten im Gespräch sowohl auf einer Fläche von ca. 80 ha als auch eine Fläche von 60 ha. Beide Flächen sind bisher landwirtschaftlichen Betrieben zugeordnet, werden landwirtschaftlich genutzt, und liegen im planerischen Außenbereich. Die Anlagen sollen – ganz oder teilweise – als sogenannte Agri-PV-Anlagen ausgestaltet sein.

Wir haben über den allgemeinen rechtlichen Rahmen für solche Vorhaben und das übliche Vorgehen bei vergleichbaren Projekten gesprochen. Diese Informationen möchten wir hier noch einmal für Sie zusammenstellen.

1. Planungsrechtlicher Rahmen 1.1 Planungserfordernis
Freiflächenphotovoltaikanlagen (FPVA) sind in größerem Umfang regelmäßig nur auf der Grundlage eines entsprechenden Bebauungsplans zulässig. Das heißt, dass der Investor Baugenehmigungen für die Anlagen nur erhalten kann, wenn die örtlich zuständige Gemeinde einen entsprechenden Bebauungsplan erlässt. Ob und mit welchen inhaltlichen Maßgaben ein entspre- chender Bebauungsplan erlassen wird, ist ausschließlich die planerische Er- messensentscheidung der Gemeinde. Insbesondere besteht kein Anspruch auf den Erlass eines entsprechenden Bebauungsplans; ein solcher Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden, § 1 Abs. 3 BauGB.
1.1.1 „Agri-PV-Anlagen“
Das vorbeschriebene Planungserfordernis gilt auch für sogenannte Agri-PV- Anlagen. Als Agri-PV-Anlagen werden Anlagen gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nummer 5 Buchstabe a, b oder c Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) be- schrieben. Dies sind kurz gesprochen Anlagen, die auf gleichzeitig und fort- laufend landwirtschaftlich genutzten und nicht besonders geschützten Flä- chen errichtet werden. Die Regelung betrifft die an der installierten Leistung ausgerichtete finanzielle Förderfähigkeit von Strom aus Agri-PV-Anlagen. Zu einer Erhöhung der „Vergütung“ kommt es, wenn die Agri-PV-Anlagen mit einer bestimmten lichten Höhe von mindestens 0,80 bzw. mindestens 2,10 Metern aufgeständert sind (vgl. § 48 Abs. 1b EEG). Agri-PV-Anlagen, die dem Ausschreibungserfordernis unterfallen (installierte Leistung von mehr als einem Megawatt), müssen bestimmte „Höhenanforderungen“ erfüllen (vgl. insbesondere §§ 37 Abs. 1 Nr. 3 Buchstaben a bis c und 37d Abs. 1 EEG).
1.1.2 Ausnahmen
Der Gesetzgeber hat nur zwei Ausnahmekonstellationen bestimmt, in denen ein gemeindliches Planungsverfahren nicht erforderlich ist. Diese Ausnahmen wären nach den Ihnen vorliegenden Informationen für die in der Gemeinde Hagen geplanten Projekt nicht einschlägig:    

1.1.2.1 § 35 Abs. 1 Nr. 8 Buchstabe b BauGB
Als privilegierte Außenbereichsvorhaben und damit ohne Bebauungsplan können FPVA auf einer Fläche längs von Autobahnen oder Schienen- wegen des übergeordneten Netzes mit mindestens zwei Hauptgleisen in einer Entfernung von bis zu 200 Metern, gemessen vom äußeren Rand der Fahrbahn, zugelassen werden.1.1.2.2 § 35 Abs. 1 Nr. 9 BauGBEbenso können Agri-PV-Anlagen gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nummer 5 Buch- stabe a, b oder c EEG (s.o. Ziffer 1.1.1.) als privilegiertes Außenbereichsvor- haben, und damit ohne Bebauungsplanverfahren, zugelassen werden, wenn folgende Maßgaben gleichzeitig erfüllt sind: (a) Das Vorhaben steht in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang mit einem landwirtschaftlichen, forstwirtschaftlichen oder erwerbsgärtnerischen Betrieb gemäß § 35 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 BauGB, (b) die Grundfläche der besonderen Solaranlagen überschreitet nicht 2,5 ha, und (c) es wird je Hofstelle oder Betriebsstandort nur eine Anlage betrieben. Agri-PV-Anlagen können für den Betreiber aufgrund ihrer Fördermöglich- keiten attraktiv sein, ebenso für landwirtschaftlich tätige Grundstückseigen- tümer, weil die Flächen mehrfach genutzt werden können. Für großflächige Agri-PV-Anlagen-Parks sieht der Gesetzgeber jedoch in jedem Fall ein Bebauungsplanverfahren vor und macht damit deutlich, dass dieselben Prüfungs- und Wertungsschritte erforderlich sind, wie bei anderen raumbeanspruchenden Vorhaben.
1.2 Planungsvoraussetzungen
Ein entsprechender Bebauungsplan kann aufgestellt werden, wenn es dafür ein sogenanntes Planungserfordernis gibt (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB) und die Ziele der Raumordnung nicht widersprechen, § 1 Abs. 4 BauGB. Im Planungsverfahren ist dann zu prüfen und die Planinhalte sind so zu gestalten, dass die berührten öffentlichen und privaten Belange zu einem gerechten Ausgleich gebracht werden können, § 1 Abs. 6, 7 BauGB. Zu den berührten öffentlichen Belangen zählen insbesondere die naturschutzfachlichen Belange (Eingriffskompensation), einschließlich des Biotop- und Artenschutzes, aber auch eine landschaftsbildverträgliche Gestaltung, §§ 1 Abs. 6 Nr. 7, 1a BauGB i.V.m. BNatSchG/ LNatSchG. Zu nennen sind– beispielhaft – auch: Die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse und die  

Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, § 1 Abs. 6 Nr. 1 und 2 BauGB, die Erhaltung vorhandener Ortsteile, § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB, die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbilds, § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB, die Belange der Wirtschaft einschließlich der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, § 1 Abs. 6 Nr. 8 BauGB, das Interesse an der Infrastruktur- und Mobilitäts- gestaltung, § 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB, sonstige städtebauliche Konzepte, § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB, oder die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen, § 1 Abs. 6 Nr. 14 BauGB. Unwirtschaftliche Aufwendungen der Gemeinden sind zu vermeiden. Diese Nennungen sind nicht abschließend.
1.3 Vertragliche Regelungen zur Gestaltung entsprechender Planungsprozesse

1. 1.3.1  Vorhabenbezogener Bebauungsplan, § 12 BauGB
2. Regelmäßig werden Bebauungsplanverfahren für „Solarparks“ als vorhabenbezogene Bebauungspläne gemäß § 12 BauGB gestaltet. Nach diesem gesetzlich ausgestalteten Regelungsinstrumentarium stellt der Investor bei der Gemeinde einen Antrag auf Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens für sein Vorhaben, hier also einen Solarpark. Dazu legt er den Entwurf eines Vorhaben- und Erschließungsplans (VEP) vor, verpflichtet sich, das beantragte Vorhaben auf seine Kosten durchzuführen und zu betreiben, und weist der Gemeinde seine (wirtschaftliche) Leistungsfähigkeit dafür nach. Der VEP ist regelmäßige Plangrundlage. Er enthält die Darstellung insbeson- dere der Baufelder, die Beschreibung der Module, die Erschließungsflächen und grünordnerische (naturschutzfachliche) Maßnahmen. Die entsprechenden Verpflichtungen sind in einem Durchführungsvertrag abzusichern. Wenn die vertraglichen Pflichten nicht fristgerecht umgesetzt werden, dann wird der Bebauungsplan und damit das Baurecht wieder aufgehoben.
3. 1.3.2  Angebotsbebauungsplan mit begleitenden städtebaulichen Ver- trägen gemäß § 11 BauGB
4. Denkbar ist die Führung des Planungsverfahrens auch als Angebotsbebauungsplan. Hier ginge dann die Initiative zur Einleitung eines Planungsverfahrens von der Gemeinde aus. Entsprechende „projektbezogenen“ Bebau-ungsplanverfahren werden dann regelmäßig durch städtebauliche Verträge gemäß § 11 BauGB begleitet. Die Plan- und Vertragsinhalte sind in der Sache vergleichbar zum vorbeschriebenen vorhabenbezogenen Bebauungs- planverfahren.

1.3.3 Vertragliche Regelungsinhalte 1.3.3.1 Planungsleistungen, Planungskosten
Beim Durchführungsvertrag ist es gesetzlich vorgesehen, bei einem einen Angebotsbebauungsplan begleitenden städtebaulichen Vertrag aufgrund der entsprechenden Interessenlage des Investors regelmäßig angemessen, dass die städtebauliche Planung (in der Regel durch ein externes, mit Zustimmung der Gemeinde bestimmtes Planungsbüro) durch und auf Kosten des Vorhabenträgers/ Investors erfolgt. Dies umfasst auch die erforderlichen Gutachten.
1.3.3.2 Erschließungsmaßnahmen, naturschutzfachliche und grünord- nerische Maßnahmen (einschließlich Artenschutz, Landschafts- und Ortsbildgestaltung)
Dasselbe gilt für die Umsetzung der planerisch festgelegten technischen Erschließungsmaßnahmen und der entsprechenden grünordnerischen Maß- nahmen. Zu den Erschließungsmaßnahmen gehören zum Beispiel Erst- und Ausbau von Wege- und Medienanbindungen, die für die Bau- und während der Betriebsphase erforderlich sind. Dies kann sowohl den qualitativen als auch den quantitativen Zustand von Wegen und Straßen betreffen.
1.3.3.3 Folgemaßnahmen, Folgekosten
Es wird anhand der konkreten Projektgestaltung zu prüfen sein, ob mit dem Vorhaben weitere Folgemaßnahmen oder Folgekosten für die Gemeinde vebunden sein werden. Auch insoweit wären Durchführung und/oder Kostentragung vertraglich zu regeln. Diese Themen sind sehr projektspezifisch und daher zum jetzigen Zeitpunkt bzw. nicht allgemein formulierbar. Um die Spannbreite entsprechender Themen einmal zu beschreiben, benennen wir zur Illustration Maßnahmen wie Kindertagesstätten (wenn zum Beispiel ein Bedarf durch direkte und mittelbare Mitarbeiter und/ oder Wohnungszuwachs ausgelöst wird) oder Ertüchtigungen im Bereich der örtlichen Feuerwehr (wenn durch ein geplantes Vorhaben neue Aufgaben hinzutreten). Regelmäßig sind Folgekosten aber zum Beispiel auch die Kosten der erforderlichen (rechtlichen) Beratung der Gemeinde mit Blick auf das Planungsverfahren und die vertraglichen Vereinbarungen mit dem Investor.  

1.3.3.4 Ergänzende und ermessenslenkende Inhalte
Regelmäßig stellen die Umstände sich nicht so dar, dass die Gemeinde aufgrund der betroffenen Belange nach pflichtgemäßem Ermessen zu einer konkreten Planungsentscheidung verpflichtet wäre. Daher ist es ebenso regelmäßig denkbar, dass im Rahmen der Vertragsgestaltungen auch Maßgaben aufgenommen werden, die das Ermessen und die Beurteilung des städtebaulichen Erfordernisses lenken. Dies können individuell vorhabenspezifisch sehr unterschiedliche Aspekte sein. Dazu können zum Beispiel wirtschaftliche Interessen der Gemeinde zählen; so gibt es in geeigneten Fällen Regelungen zur Betriebsstätte und damit zur Gewerbesteuer. Die Interessen der örtlichen Bevölkerung oder regionalen Wirtschaft können im Rahmen der Ermessensentscheidung berücksichtigenswert sein. Es ist anhand der Aus- wirkungen des konkreten Vorhabens auf die Gemeinde und ihre Interessen zu eruieren und zu bewerten, ob und welche Aspekte hier gegebenenfalls zu berücksichtigen wären.
1.3.3.5 Absicherung der vertraglichen Verpflichtungen
Ein wesentlicher Inhalt der Vertragsgestaltung ist schließlich die Absicherung der für den Planentschluss und die Planverwirklichung maßgeblichen Verpflichtungen. Hierzu zählen zum Beispiel wirtschaftliche Absicherungen (z.B. Bürgschaften) für die Durchführung wesentlicher (insbesondere der Erschließungs- und grünordnerischen) Maßnahmen, gegebenenfalls auch der Rückbau, jeweils auch im Wege der Ersatzvornahme durch die Gemeinde. Ergänzende Vertragsstrafen sind ebenfalls üblich und können notwendig und abgemessen sein.
2. Energiewirtschaftlicher Rahmen
Den wirtschaftlichen Rahmen von (Agri-) PV-Anlagen für Solarparkbetreiber und Grundeigentümern, die die Flächen für einen Park verpachten, hatten wir bereits erwähnt. Wirtschaftliche Beteiligungen der Gemeinde sieht der Gesetzgeber in folgendem Rahmen vor:
2.1 § 6 EEGGemäß § 6 Abs. 1 EEG sollen Anlagenbetreiber von Solarparks die Gemeinden regelmäßig finanziell beteiligen. Diese Beteiligung ist nicht als unmittelbar geltende gesetzliche Pflicht ausgestaltet werden. Durch den Begriff „sollen“ wird aber klar zum Ausdruck gebracht, dass der Gesetzgeber dies als den Regelfall ansieht. Unmittelbar durchsetzbar ist dies für die Gemeinden nicht. Gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 EEG dürfen die betroffenen Gemeinden Beträge von insgesamt 0,2 Cent pro Kilowattstunde für die tatsächlich eingespeiste Strommenge angeboten werden; für Strommengen, die – beispielsweise in Zeiten negativer Strompreise – nicht eingespeist werden, sind die 0,2 Cent somit nicht zu gewähren. Eine (Inflations-)Anpassung des Betrags über die Laufzeit des Parks ist gesetzlich nicht vorgesehen. Darüber ist dann eine schriftliche Vereinbarung zu treffen. Es wird im Gesetz klargestellt, dass es sich bei entsprechenden Angeboten und Vereinbarungen dann nicht um strafrechtlich relevante Vorgänge im Bereich der Vorteilsnahme oder Vorteilsgewährung bzw. der Bestechlichkeit oder Bestechung handelt. Angebote und Vereinbarungen, die über den durch § 6 EEG gezogenen Rahmen hin- ausgehen, können dagegen strafrechtlich relevant sein; Beispiele wären, dass die Gemeinde auch für nicht eingespeiste Strommengen 0,2 Cent erhält oder dass eine Mindeststrommenge vereinbart wird, für die die Gemeinde 0,2 Cent pro Kilowattstunde erhält.Eine Vereinbarung nach § 6 EEG ist von den oben beschriebenen städtebaullichen Verträgen zu unterscheiden. Während jene Regelungen frühzeitig und jedenfalls bis zum Satzungsbeschluss über den entsprechenden Bebauungs- plan verbindlich abgeschlossen sein sollten, dürfen die entsprechenden Ver- einbarungen über die Beteiligung für tatsächlich eingespeiste Strommengen gemäß § 6 Abs. 4 EEG nicht vor dem Beschluss des Bebauungsplans getrof- fen werden, sondern erst vor der (baurechtlichen) Genehmigung der FPVA. Die Erteilung der Baugenehmigung ist aber nicht von einem entsprechenden Angebot abhängig. Das bedeutet: Es bleibt beim Baurecht für den Parkbe- treiber auch dann, wenn er keine für ihn verbindliche Vereinbarung mit der Gemeinde trifft.
2.2 Weitergehende wirtschaftliche Beteiligung aufgrund landesge- setzlicher Regelungen
Zwischenzeitlich haben einzelne Bundesländer eine verpflichtende wirtschaftliche Beteiligung der betroffenen Gemeinden durch allgemein verbindliche gesetzliche Regelungen eingeführt.So hat beispielhaft Niedersachsen dieses Jahr die in § 6 EEG vorgesehene Beteiligungsmöglichkeit in Höhe von 0,2 Cent pro Kilowattstunde (s.o. Ziffer 2.1) als unmittelbare gesetzliche Verpflichtung im Sinne einer verpflichtenden Akzeptanzabgabe ausgestaltet. Das Gesetz sieht darüber hinaus verpflichtend vor, dass der Betreiber zusätzlich ein Angebot zu unterbrei- ten hat für eine jährliche finanzielle Beteiligung an dem wirtschaftlichen Überschuss der FPVA, die 0,1 Cent pro Kilowattstunde entspricht. Die Art und Weise des Beteiligungsangebots kann vom Betreiber gestaltet werden.Für Schleswig-Holstein liegen nach unserem Kenntnisstand bisher keine vergleichbaren Regelungen vor, zum Beispiel für über das Angebot nach Maßgabe des § 6 EEG hinausgehende Beteiligungsmöglichkeiten. Es ist nach allgemeinen politischen Verlautbarungen auch nicht zu erwarten, dass alle Bundesländer vergleichbare Regelungen treffen werden.3. Zusammenfassung

• Eine Privilegierung für die Ansiedlung von (Agri-) Freiflächenfotovol- taikanlagen hat der Gesetzgeber nur entlang von großen Verkehrs- wegen und auf maximal 2,5ha bei einem landwirtschaftlichen Betrieb vorgesehen.
• Für alle anderen Solarparks (einschließlich Parks mit Agri-PV-Anlagen) gilt, dass der Gesetzgeber die Entscheidung über die Begründung, Umfang und Inhalt von Baurecht den Standortgemeinden zuweist: Es ist ausschließlich Aufgabe der Gemeinde, alle planungsrelevanten Auswirkungen insbesondere auf die Bevölkerung und die Umwelt zu ermitteln, zu bewerten, und zu einem gerechten Ausgleich zu brin- gen. Die Planungsinhalte werden im Ergebnis durch die Gemeinde bestimmt. Eine Befristung des Baurechts und Rückbauverpflichichtungen können bestimmt werden.
• Entsprechende Bebauungspläne werden regelmäßig durch städtebauliche Verträge flankiert. Darin werden zum Beispiel die Verpflichtungen des Investors geregelt, die erforderlichen Gutachter und Stadtplaner auf eigene Kosten zu beauftragen, die Vorgaben der Planung für naturschutzfachlichen Ausgleich (zum Beispiel Ersatzflächen), für die landschafts- und ortsbildgerechte Gestaltung (zum Bei- spiel Eingrünungen), für den Straßen- und Wegebau auf eigene Kosten umzusetzen. Auch Folgekosten der Gemeinde, zum Beispiel für ei- nen Anwalt der Gemeinde bei den Verhandlungen mit dem Investor und für das Planungsverfahren, können in dem Vertrag vereinbart wer- den.

Eine Beteiligung der Gemeinde an den wirtschaftlichen Erträgen ist nach dem Erneuerbaren-Energien-Gesetz (EEG) von einem entsprechenden Angebot des Investors abhängig und gesetzlich auf 0,2 Cent/ Kilowattstunde/ Jahr beschränkt (nicht inflationsangepasst). Der Landesgesetzgeber Schleswig-Holstein hat weitergehende Förderungen nicht vorgesehen.

Wir hoffen, dass dies einen ersten Überblick geben kann. Gerne stehen wir für den weiteren Austausch und für Ihre Rückfragen zur Verfügung.