Voraussetzungen und Wirkungen eines Bürgerbegehrens sowie einer Einwohnerbefragung
Sehr geehrter Herr Jähn,
wir nehmen Bezug auf die mit Ihnen geführte Videokonferenz vom 8. August 2024, in der wir über die Voraussetzungen und Wirkungen eines Bürgerbegehrens und diesbezügliche Unterschiede zu einer Einwohnerbefragung gesprochen haben. Diese Informationen möchten wir für Sie an dieser Stelle noch einmal zusammenfassen:
1. Durchführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid
Die Gemeindeordnung Schleswig-Holsteins (GO SH) sieht die Möglichkeit vor, Bürger über Selbstverwaltungsaufgaben einer Gemeinde selbst entscheiden zu lassen (sogenannten Bürgerentscheid). Ein solcher Bürgerentscheid kann entweder aufgrund eines Beschlusses der Gemeindevertretung stattfinden oder durch ein Bürgerbegehren beantragt werden. Das Bürgerbegehren dient damit zur Herbeiführung eines Bürgerentscheids, in dessen Rahmen sodann die gestellte Frage zur Abstimmung durch alle wahlberechtigten Bürger der Gemeinde gestellt wird.
Zur Herbeiführung eines Bürgerentscheids bedarf es also in einem ersten Schritt eines zulässigen und erfolgreichen Bürgerbegehrens, bevor die wahlberechtigten Gemeindebürger sodann in einem zweiten Schritt im Rahmen des Bürgerentscheids über die betreffende Frage abstimmen können.
2. Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Bürgerbegehrens
Voraussetzung für die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist zunächst, dass das Bürgerbegehren auf die Stellung einer Frage gerichtet ist, die Gegenstand eines Bürgerentscheids sein kann. Sodann muss das nach § 16g Abs. 4 GO SH erforderliche Unterschriftenquorum erreicht werden. Und schließlich muss die im Rahmen des Bürgerentscheids zur Abstimmung zu stellende Frage bestimmte Anforderungen erfüllen.
2.1 Tauglicher Gegenstand des Bürgerbegehrens
§ 16g Abs. 2 GO SH zählt mehrere Angelegenheiten auf, die nicht Gegenstand eines Bürgerentscheids und damit auch nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein können. Dazu gehören gemäß Nr. 6 dieser Vorschrift auch „Entscheidungen im Rahmen der Bauleitplanung mit Ausnahme des Aufstellungsbeschlusses sowie dessen Änderung, Ergänzung oder Aufhebung“.
Daraus folgt, dass ein Bürgerbegehren, das auf die Umsetzung bestimmter bauplanerischer Vorstellungen gerichtet ist, nicht zulässig wäre. Hintergrund ist insofern, dass die im Rahmen des Bürgerentscheids zu stellende Frage gemäß § 10 Abs. 4 der Landesverordnung zur Durchführung der Gemeinde-, der Kreis- und der Amtsordnung (GKAVO) so gestellt sein muss, dass sie mit „Ja“ oder „Nein“ beantwortet werden kann, was bei komplexen Planungsentscheidungen regelmäßig nicht möglich ist. Das Bürgerbegehren kann aber auf die Fassung eines Aufstellungsbeschlusses sowie dessen Änderung, Ergänzung oder Aufhebung gerichtet sein. Daraus folgt für den hiesigen Fall, dass eine Frage im Rahmen eines Bürgerentscheids etwa dahingehend gestellt werden könnte, dass der Gemeinderat einen Aufstellungsbeschluss über einen Bebauungsplan für die betreffenden Projektflächen nicht fassen oder – falls ein solcher Aufstellungsbeschluss bereits besteht – diesen wieder aufheben soll.
Die Möglichkeit, ein Bürgerbegehren über die Aufhebung eines Aufstellungs- beschlusses zu betreiben, besteht bis zum Abschluss der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB. Nach Ablauf dieser Frist befindet sich das Verfahren nicht länger in einer Phase, in der es um das „ob“,
sondern in einer Phase, in der es um das „wie“ der Planung geht. Ein Bürgerentscheid ist dann nach § 16g Abs. 2 Nr. 6 GO SH ausgeschlossen.
Hier kurz als Hintergrundinformationen zum Ablauf eines regulären Bebauungsplanverfahrens:
Es beginnt mit dem sogenannten Aufstellungsbeschluss: Der Rat entscheidet, dass ein Planungsverfahren eingeleitet werden soll. Davor oder danach gibt es sogenannte frühzeitige Beteiligungsverfahren nach §§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 1 BauGB für die Öffentlichkeit und Behörden/ Träger öffentlicher Belange. Dann wird die Planung erarbeitet, bei einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan werden die wesentlichen Inhalte eines Durchführungsvertrags festgelegt. Dann entscheidet der Rat über den Planentwurf mit einem sogenannten Billigungs- und Auslegungsbeschluss. Es folgt die formale Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung (§§ 3 Abs. 2, 4 Abs. 2 BauGB). Die dann innerhalb einer einmonatigen Frist abgegebenen Stellungnahmen werden dann ausgewertet und Grundlage des sogenannten Abwägungs- und Satzungsbeschlusses des Rates; soweit ein städtebaulicher Vertrag (auch der Durchführungsvertrag) den Bebauungsplan begleitet, wird er regelmäßig vor dem Satzungsbeschluss geschlossen (im Falle des vorhabenbezogenen Bebauungsplans muss der Durchführungsvertrag zuvor geschlossen worden sein).
Mit der anschließenden Veröffentlichung der Satzung (bzw. nach der etwaig erforderlichen vorherigen Genehmigung des Bebauungsplans oder einer parallel durchgeführten Flächennutzungsplanänderung durch die höhere oder oberste Baubehörde) tritt der Bebauungsplan dann in Kraft und wirkt unmittelbar gegenüber jedermann.
- 2.2 Unterschriftenquorum
Nach § 16g Abs. 4 Nr. 1 muss ein Bürgerbegehren zu einem Aufstellungsbeschluss im Rahmen der Bauleitplanung, sowie dessen Änderung, Ergänzung oder Aufhebung, in Gemeinden mit bis zu 20 000 Einwohnern von mindestens 15% der Stimmberechtigten innerhalb von sechs Monaten unterschrieben werden. Nach Angaben von Herrn Stamer gab es in Hagen bei der letzten Kommunalwahl 396 Wahlberechtigte, sodass das zu erreichende Quorum bei 60 Unterschriften liegt. - 2.3 Formulierung der Abstimmungsfrage und Begründung
Schließlich müsste die Formulierung der Abstimmungsfrage den Anforde- rungen des § 9 Abs. 1 GKAVO entsprechen. Dazu gehört insbesondere, dass die Frage
- das Begehren hinreichend klar und eindeutig zum Ausdruck bringt und
- die freie und sachliche Willensbildung der Bürger, insbesondere durch beleidigende, polemische oder suggestive Formulierungen, nicht gefährdet.
Das Bürgerbegehren muss durch die Initiatoren inhaltlich begründet wer- den. Eine Schätzung der zu erwartenden Kosten der verlangten Maßnahme, die vorliegend in Gestalt etwaiger Einnahmeverluste denkbar sind, wird durch das zuständige Amt – hier das Amt Bad Bramstedt-Land – erstellt.
3. Rechtsfolgen eines zulässigen Bürgerbegehrens
Wenn das erforderliche Unterschriftenquorum erreicht ist, muss dieses schriftlich beim zuständigen Amt eingereicht werden, § 9 Abs. 5 Satz 1 Hs. 2 GKAVO, das dieses an die Kommunalaufsichtsbehörde weiterleitet. Die Kommunalaufsichtsbehörde – hier der Landkreis Segeberg – entscheidet sodann innerhalb von zwei Monaten nach Eingang über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens.
Ab Eingang des Bürgerbegehrens bei der Gemeinde dürfen die Gemeindeorgane bis zur Entscheidung über die Zulässigkeit grundsätzlich keine dem Begehren entgegenstehenden Entscheidungen mehr treffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung beginnen, § 16g Abs. 5 Satz 2 GO SH. Stellt die Kommunalaufsichtsbehörde die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens fest, verlängert sich dieses Verbot bis zur Durchführung des Bürgerent- scheids, vgl. § 16g Abs. 5 Satz 3 GO SH.
Bereits durch die Einbringung eines Bürgerbegehrens kann also die weitere Umsetzung des Projekts bis zur Durchführung des Bürgerentscheids vorerst gestoppt und die Gemeinde dadurch daran gehindert werden, das Projekt voranzutreiben und damit vollendete Tatsachen zu schaffen. Konkret könnte das die Verhinderung förmlicher Beschlüsse im für die Ansiedlung notwendigen Bebauungsplanverfahren sein.
4. Durchführung und Wirkung des Bürgerentscheids
Vor der Durchführung des Bürgerentscheids muss die Gemeinde den Bürgern zunächst die Standpunkte und Begründungen der Vertreter des Bürgerbegehrens einerseits und des Gemeinderats andererseits darlegen. Den Abstimmungsberechtigten sind die entsprechenden Informationen sowie die oben erwähnte Kostenschätzung darüber hinaus gemeinsam mit der Abstimmungsbenachrichtigung zu übersenden, vgl. § 16g Abs. 6 GO SH.
Der anschließend durchzuführende Bürgerentscheid ist erfolgreich, wenn die gestellte Frage
- von der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen mit „Ja“ beantwortet wurde und
- diese Mehrheit die Stimmen von mindestens 30% der Abstimmungs- berechtigten umfasst.
Es ist neben einer einfachen Mehrheit der abgegebenen Stimmen also auch erforderlich, dass – bei Zugrundelegung von 396 Abstimmungsberechtigten – mindestens 119 Abstimmungsberechtigte die gestellte Frage mit „Ja“ beantworten, was insbesondere bei einer sehr geringen Wahlbeteiligung Bedeutung haben kann.
Ist der Bürgerentscheid erfolgreich, wirkt er wie ein Beschluss des Gemeinderates und kann innerhalb von zwei Jahren nur durch einen anderen Bürgerentscheid abgeändert werden, § 16g Abs. 8 GO SH. Ein erfolgreicher Bürgerentscheid entfaltet damit eine Sperrwirkung von zwei Jahren, während derer der Gemeinderat an das Abstimmungsergebnis gebunden ist und die Angelegenheit dem Gemeinderat damit faktisch entzogen wird.
5. Vergleich von Bürgerbegehren/Bürgerentscheid und Einwohnerbefragung
In der beschlussersetzenden Wirkung des Bürgerentscheids liegt der zentrale Unterschied zur Einwohnerbefragung nach § 16c Abs. 3 GO SH, bei der es sich nämlich lediglich um eine konsultative Befragung der Einwohner ohne die in § 16g Abs. 8 GO SH beschriebene Bindungswirkung handelt. Das Fehlen dieser Bindungswirkung stellt einen ganz erheblichen Nachteil der Einwohnerbefragung gegenüber dem Bürgerentscheid dar. Ungeachtet etwaiger politischer Konsequenzen wäre es nämlich in rechtlicher Hinsicht vollkommen unproblematisch möglich, dass sich die Gemeindeorgane über das Abstimmungsergebnis einer Einwohnerbefragung hinwegsetzen. Einer Einwohnerbefragung kommt zudem auch nicht die oben beschriebene zweijährige Sperrwirkung eines Bürgerentscheids zu.
Überdies ist unklar, ob eine Einwohnerbefragung überhaupt durch einen – dem Bürgerbegehren vergleichbaren – Antrag der Bürger herbeigeführt werden kann. In der Literatur wird teilweise davon ausgegangen, dass die Durchführung einer Einwohnerbefragung allein aufgrund eines Beschlusses des Gemeinderats möglich ist. Insofern ist die Reichweite der Regelung in § 16c Abs. 3 Satz 3 GO SH unklar. Falls ein solcher Antrag der Bürger möglich ist, dürften die Regelungen über das Unterschriftenquorum nach § 16g Abs. 4 GO SH auch hier gelten. Vereinfachungen im Vergleich zum Bürgerbegehren/Bürgerentscheid ergeben sich dann lediglich insoweit, als die zu stellende Frage nicht den oben beschriebenen Anforderungen des § 9 Abs. 1 GKAVO entsprechen muss.